西安区域管制中心与成都区域管制中心试运行AIDC

[61] 参见王天华：《程序违法与实体审查——行政诉讼中行政程序违法的法律效果问题的一个侧面》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第9卷），法律出版社2006年版，第203页。

[21] 参见，封丽霞：中央与地方立法事权划分的理念、标准与中国实践——兼析我国央地立法事权法治化的基本思路，载于《政治与法律》2017年第6期。至少在社会生活的某些方面，应当允许地方立法的发展，给地方更大的灵活性。

由中央立法垄断规定，很难适应各地不均衡发展的需要，也不能确保法律实施的成效。2002年8月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上，国务院法制办公室主任杨景宇关于《中华人民共和国行政许可法（草案）》的说明。参见，武增：2015年《立法法》修改背景和主要内容解读，载于《中国法律评论》2015年第3期。因为我国当下实行的仍然还是集权的分权立法模式，在地方人大无所不包的职权中，地方性事务是一个空洞的概念，[43] 我们几乎找不出何为地方性事务。中央立法愈能统筹兼顾各地发展不均衡的需求，地方治理能力愈强。

但是，《上海市道路交通管理条例》（2016年修订）第81条增加了扣留车辆和通行工具的情形。但这个假设是不成立的。这种做法已经不符合时代的潮流，违背了平等的理念，脱离了现代人文精神。

因此，关于行政主体理论的重构一直是行政法学界的经久不衰的话题。[15]王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版。质疑者和辩解者共同确认的原因就是为适应行政诉讼的需要，其实就是确定行政诉讼被告的需要。但是，过于先进的理论与比较落后的现实之间也会发生脱节。

[1]薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。在英文行政法学著作中常用的词是agency或者administrative agency，[3]是代理人机关行政机关（机构）的意思。

在宏观背景上，行政分权和社会分权在中国都不足以支撑西方原装行政主体理论。根据我国1989年4月4日颁布、1990年10月1日实施的《行政诉讼法》第25条规定，行政诉讼的被告有两类：行政机关和法律法规授权的组织。【中文关键词】 行政主体理论。缺陷 行政主体是行政法学的一个重要概念，它是行政法法律关系构成要素中必不可少的一环，在目前中国的理论和现实中，它还关系到行政诉讼的被告如何确定。

当然，毋庸回避，我国的行政主体理论确实遭到了现实的挑战，其中最显然的一例是最高人民法院的司法解释将规章授权的组织列为行政诉讼被告的范围。对于违法的和不利的行政行为，在逻辑上就隐含着被诉的可能。[11][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第500-501页。第三，理清行政主体与法人理论的纠葛，行政法上的法人与民法上的法人有什么分别，行政主体是否必须具备独立性、自主性，独立承担行政责任与行政诉讼后果是不是行政主体的必备要素。

然而世界是不断发展变化的，中国的社会在改革开放不断持续的情况下，会逐渐进步，从长远的角度看，也许会发生巨大的进步。第三，制度与文化共同进步。

【期刊名称】《甘肃政法学院学报》【期刊年份】 2019年 【期号】 1 进入专题： 行政主体理论 。有有利（有利于行政相对人的）行政行为，也有不利行政行为。

在中央与地方的关系上，中央适度集权，地方适度分权。第四，行政主体的责任是实质上的责任，即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系。中央与地方财政关系合理化、规范化、法定化、稳定化。行政主体是大陆法系行政法学的一个概念，英美法系尽管有行政主体的事实存在，但是其行政法教科书中一般没有行政主体的概念。它包括国家、地方团体、公务法人。可能有人会辩解，在法国有公务法人之说，不亦宜乎？然而，这里不能类比，因为公务法人是排除国家、地方团体之外的公法人，一般不可能有真正意义上的立法、司法事务（可有制定内部规范、调解纠纷等比喻意义上的立法司法活动），因此不会产生误解。

一般来说，理论只有契合现实才能发挥指导实践的功能。中国的行政主体理论的确存在内在的缺陷，但也有其长处，它能够更好地明确实际行为者的法律责任。

章剑生教授则将国内外行政主体概括为两种模式，即分权主体模式和诉讼主体模式。因此，研究行政主体理论不能仅仅就理论本身说事，还要考察其所根植的环境和土壤。

行政主体理论在西方确实具有保障分权、确认和保障多元行政利益的功能，然而，理论是现实的反映，分权主体模式建立在行政地方分权和公务分权现实的基础之上，所谓确认是对已经存在的法律事实、法律关系的确认。这里隐含着一种逻辑，即与外国正统的理论不同就是一种不足甚至错误，外国理论成为衡量中国法学理论和法治实践优劣甚至对错的一个标准，有人甚至主张对外国的成熟的制度和学说应当直接照搬，无需进行改造，并且认为这种方式是一种最省事的方式。

恰恰是大陆法系的行政法学者认为行政法应该包括行政组织和公务员的内容，英美法系学者们认为行政法不应该讨论行政组织和公务员问题，而是将行政组织和公务员视为政治学或行政管理学的研究对象。由此观之，公务主体的概念也有其缺陷，即涉大马拉小车之嫌。[24]葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》，载《中国法学》2007年第3期事实上，现实情况中甚至出现了更多更为严峻的挑战，包括规范性文件授权的组织作为被告的问题，还有诸如开发区的行政主体资格等问题，尽管将这些问题完全怪罪于行政主体理论是不公平的（有些是组织法不健全甚至是整个社会法治程度的问题，不能倒果为因，当然，理论与实践互相影响，互为因果），但是，行政主体理论与行政诉讼被告完全捆绑在一起确实令其不堪重负，也难以自圆其说。

[3]William Funk, Richard H. Seamon. Administrative Law: Examples and Explanations.中信出版社2003年版（影印本），第1页。高明的理论能够预测未来发展的趋势，预设各种应对将要发生事件的方案，从中可以推导出指引未来实践的方向的结论。

不过以此名词来指代行政主体并非没有问题，因为公务并非仅仅指行政事务，公务应当相对于私务而言，只要是为了公共利益的事务都为公务，即便从狭义的角度就国家机关所为公务而言，公务亦非仅仅指行政事务，还包括立法、司法事务。[19] 薛刚凌教授是对行政主体理论较早提出质疑、也是持续关心行政主体理论的学者，她认为西方国家行政主体制度具有保障行政分权和自治、确认和保障多元行政利益等功能。

不过各国行政法学研究是可以互相借鉴互相交融的，英美法系学者以前不关注行政组织法的研究，认为这是行政学、政治学的任务，但是，前引William Funk等学者著作中却花了一定的篇幅讲解美国的部委、独立管制机构和国有公司（非营利性）（government corporations）以及部和委员会工作方式的区别等内容。[24]葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》，载《中国法学》2007年第3期。

当然，按照当前行政主体理论的逻辑，也确实无法区分，因为这个理论本身把行政主体与行政诉讼被告纠结为一体。[26]既然国外行政主体理论没有影响行政组织法的探讨，国内也不应当产生问题。在法院判决确认行政行为违法、撤销行政行为或者重作行政行为等情形之下，作为被告的行政机关及其负责人和其他责任人不会无动于衷。[12]根据前述规定，与行政主体理论对应，行政诉讼的被告主要是国家、州和地方团体，行政机关作为被告只是例外。

一国的行政法学理论必然是该国行政法实践的反映，行政主体理论与行政诉讼法相对应并非中国所独有。[6]同前引[5]，第143-144页。

2.行政主体依法拥有独立的行政权。第四，民主法治有巨大进步。

但是，过于先进的理论与比较落后的现实之间也会发生脱节。在我国，通常由做出行政行为的行政机关作为被告参加行政诉讼。